Para un mellor funcionamento do Estado das autonomías, é fundamental que o sistema de financiamento autonómico (SFA) funcione correctamente. As Comunidades deben ter liberdade para as súas políticas, e o Estado debe garantir que tódolos cidadáns teñan os mesmos dereitos. Non menor relevancia ten o principio democrático da rendición de contas.
Co gallo de contribuír a este debate solicitamos a opinión de tres persoas ligadas, dende o ámbito da política ou a universidade, ao debate sobre financiamento: Xaquín Fernández Leiceaga, profesor de Economía Aplicada da USC; Noa Presas Bergantiños, deputada do BNG no Parlamento e portavoz de Economía e Facenda, e de Jordi Riba, deputado e portavoz adxunto do PSC no Parlament.
Cambiar o que non funciona, avanzar como nación
Noa Presas Bergantiños, deputada do Bloque Nacionalista Galego no Parlamento de Galiza
Di o refraneiro que o tempo pon a cadaquén no seu sitio e esta sabedoría popular podemos aplicala tamén ao debate do sistema de financiamento. Un debate que, fóra do que nos di o relato sistémico, non depende en absoluto dunha ciencia exacta como as matemáticas ou a química, senón unicamente de decisións políticas. De poder e peso político, cunha arbitrariedade recoñecida polas persoas expertas que dan forma técnica a esas decisións políticas. Un debate que, despois de estar bloqueado desde 2014 polo centralismo, por fin se abre grazas ao avance das forzas soberanistas no Estado e o seu papel determinante nun contexto de falta de maiorías das forzas estatais.
Así, dezaseis anos despois da última actualización, o tempo permite ver que non funciona e Galiza perde. Hai que lembrar que o modelo de réxime común no que estamos está baseado nunha teórica descentralización na que o Estado tutela os recursos, recada o groso e reparte despois para que, teoricamente, exerzamos as competencias das que somos responsables. O resultado é un reparto que non cobre sequera o mínimo, que é atender os servizos públicos básicos para a vida da xente como a sanidade, o ensino ou a política social.
Fronte ao relato da Galiza subsidiada, tanto os estudos de Xosé Díaz como os do Foro Económico e do IDAE conclúen que a diferenza entre o recadado polo Estado e o reingresado é de máis de 5.000 millóns de euros.
Isto é algo que o nacionalismo galego leva décadas denunciando e ao que o economista Pepe Díaz puxo cifras. Mais tamén recentemente o Consello de Contas, nada sospeitoso de rupturista e antisistémico, conclúe nun informe no que estuda os anos 2009-2021 un infrafinanciamento de 1.535 millóns anuais, máis do que supón toda a consellaría de Política Social no 2025. A isto, por suposto, hai que sumar o impacto negativo dos gobernos do Partido Popular e as súas escollas antisociais. Porque o financiamento é malo, pero as decisións que se toman con el, tamén. Iso explica termos, por exemplo, unha Atención Primaria cun recorte acumulado de 1.961M€ e que explican, en boa parte, porque agardamos hoxe tanto para unha simple consulta, ou que se triplicara a débeda nos seus goberno ao tempo que se recortou profesorado.
Galiza perde con este modelo por cuestións concretas e por cuestións de fondo. As concretas son que a máis peso político doutros territorios, historicamente os criterios son inxustos con factores que determinan a realidade galega como o avellentamento ou a dispersión. Mais o importante son as razóns de fondo: non funciona porque é un modelo pensado para favorecer ao Estado, que fai caixa coa recadación galega e con eses recursos toma decisións económicas que favorecen outros territorios ou sobre as que non somos consultados, como o rescate da banca ou o incremento do gasto militar.
O que non funciona pode cambiarse e un cambio de modelo é posible. A decisión política pode ser a autorresponsabilidade: recadar nós e facer contas despois co Estado, de forma similar ao que xa fan País Vasco ou Navarra. Non é mimetismo, é a relación económica lóxica e acorde ao noso carácter de nación. De feito, neste Ano Castelao que remata hai que recordar que o Estatuto do 31 xa recollía unha facenda galega e autogoberno fiscal e financeiro. De non ser polo golpe fascista sería unha realidade.
Fronte ao relato da Galiza subsidiada, tanto os estudos de Xosé Díaz como os do Foro Económico e do IDAE conclúen que a diferenza entre o recadado polo Estado e o reingresado é de máis de 5.000 millóns de euros. Habería que devolver unha parte ao Estado por servizos que presta, mais resulta irreal pensar que sería o dobre ou triple do que achega, por exemplo, o País Vasco. Con independencia de ter máis recursos, a cuestión política de fondo é que reivindicamos e temos dereito a ter capacidade de decisión directa sobre eles.
Cando o nacionalismo galego apuntou propostas ambiciosas para o benestar galego como un Banco de Terras ou unha tarifa eléctrica galega foi caricaturizado e sinalado. Hoxe cada vez máis sectores sociais comparten estas alternativas. Da mesma maneira, cada vez máis persoas entenden a Galiza iralle mellor cando teña a chave dos seus cartos, que se trata de cambiar o que non funciona e exercer como a nación que somos.
A xeneralización do sistema de concerto económico, unha idea equivocada
Xoaquín Fernández Leiceaga
A expansión dos sistemas de concerto económico como alternativa ao modelo de financiamento autonómico actual é una idea globalmente incorrecta e que, ademais, prexudica os intereses de Galicia.
En primeiro lugar, non se adecúa á distribución do poder de gasto (as competencias) entre diversos niveis de goberno, que é unha das características máis valiosas da nosa democracia. O modelo actual, con todas as súas imperfeccións, xa dota as CCAA de capacidade tributaria, con posibilidade de actuar sobre a regulación dos impostos directos parcialmente transferidos (IRPF, Sucesións de Doazóns, Patrimonio), así como algún indirecto (como o ITPeAXD). De feito, hoxe, o conxunto das CCAA ten asignados tributos con capacidade de recadación próxima ao seu nivel de gasto.
Nunha sociedade con persistentes desequilibrios interrexionais, manter unha facenda central sólida non é unha cuestión menor, tanto para un investimento público central potente canto para compensar ás rexións con maiores dificultades.
Deixar ao nivel central sen unha base tributaria de seu e sen capacidade normativa (tal sería o resultado de xeneralizar o sistema de concerto) non semella moi sensato. O goberno de España encárgase de relevantes bens públicos comúns: defensa, seguridade e xustiza ou resposta ante shocks asimétricos (como a pandemia). E garante tamén a redistribución, tanto persoal como territorial. Nunha sociedade con persistentes desequilibrios interrexionais, manter unha facenda central sólida non é unha cuestión menor, tanto para un investimento público central potente canto para compensar ás rexións con maiores dificultades.
De cara ao financiamento autonómico, cómpre recoñecer que non sería en teoría imposible un modelo de concerto “solidario”, e hai exemplos de modelos federais clásicos insolidarios no plano rexional (Estados Unidos), pero o risco de prescindir dos instrumentos de nivelación actuais, potentes aínda que imperfectos, serían maiores de ter as CCAA todas as chaves da caixa. De feito, a experiencia vasca e navarra indícanos que os concertos tenden a ser insolidarios. Se queremos ter niveis de estado de benestar substancialmente homoxéneos no territorio, a ampliación do sistema de concerto non é o camiño máis adecuado.
En segundo termo, descentralizar a xestión tributaria e o control do cumprimento tería diversos efectos negativos, entre os que destacamos os seguintes:
– Un conxunto de dezasete axencias tributarias autonómicas facilitaría as prácticas de elusión e fraude fiscal, sobre todo para aqueles contribuíntes, persoas físicas e xurídicas, máis poderosas; e ocasionaría sobrecustos de cumprimento á hora de enfrontarse ao pago de impostos.
– A competencia fiscal espuria sería máis doada. Pensemos nos efectos que pode ter a rexionalización da imposición sobre sociedades, cando a ausencia dunha regulación común mínima entre países da UE favorece a relocalización das sedes empresariais en favor de Luxemburgo ou Irlanda, por exemplo. Algunha CA poderosa sería firme candidata a converterse nun paraíso fiscal, nun Delaware dentro de España, polas súas prácticas recentes; e contaríamos con menos instrumentos para contrapesalos.
– A cesión dun 100% do IRPF, inédita nos países federais de referencia na OCDE, limitaría a capacidade de definir actuacións comúns ao conxunto dos españois, dificultando, por exemplo, a progresividade do imposto. Aqueles cidadáns que vivisen nunha rexión con moitos contribuíntes de altas rendas beneficiaríanse desta circunstancia pagando menos impostos; o que contribuiría a atraer a novos perceptores de altas rendas, nun mecanismo poderoso.
En terceiro lugar, Galicia podería perder recursos. Debido á nosa estrutura demográfica e á forma de ocupar o territorio prestar algún servizos é máis caro no noso país; e a recadación por habitante é inferior á media (unha converxencia en produto por habitante incompleta, unha superior proporción de persoas dependentes). O modelo actual garante unha capacidade de financiamento compensatoria, o que nos vai moi ben. En cambio, un modelo de concerto xeralizado estaría máis expostos a forzas tendentes a facelo evolucionar cara formas de solidariedade máis imperfectas -pois non é outro o desexo expreso formulado, por exemplo, por voces autorizadas do nacionalismo catalá-, entre outras cousas pola atracción do exemplo vasco ou navarro. Unha estimación do eventual impacto, dependente do nivel de solidariedade e da ampliación do concerto, pode verse en Fernández Leiceaga, X.; Lago Peñas, S. O impacto económico para Galicia da extensión dos sistemas de concerto, Foro Económico de Galicia, 41-2024.
A alternativa non é o statu quo. De feito, algúns temos presentado recentemente propostas para unha reforma do modelo común que permita avanzar en autonomía, equidade e transparencia (Cadaval Sampedro, M.; Fernández Leiceaga, X.; Lago Peñas, S. e Martínez-Vázquez, J. (2024): Propuestas para España. La reforma de la financiación autonómica. Foro Económico de Galicia). Unha nivelación completa entre necesidades e recursos, unha participación efectiva autonómica na xestión tributaria dos impostos parcialmente cedidos, a decisión colectiva das CCAA sobre os tipos a aplicar nos impostos indirectos cedidos e unha mellora substancial da gobernanza, son algunhas das ideas que defendemos. Gustaríame, ademais, avanzar no autogoberno de Galicia incorporando ás súas competencias aquelas que ten xa Cataluña (policía autonómica ou tráfico, por exemplo) e asumindo a regulación do réxime local. Este é un camiño con menos riscos, máis coidadoso en relación coas dificultades técnicas e, sobre todo, máis acorde coa distribución constitucional do poder entre diversos niveis de goberno.
Un modelo singular para un país plural
Jordi Riba, deputado e portavoz adxunto do grupo parlamentar PSC-Units per Avançar do Parlament de Catalunya
Hai debates económicos que parecen fríos, reservados a despachos e a expertos, e que con todo percorren a vida de cada cidadán. O financiamento autonómico é un deles. Non falamos de abstraccións: detrás de cada hospital que nos atende, de cada escola que abre as súas portas ou de cada servizo social que sostén a dignidade de miles de familias, hai unha engrenaxe financeira que o fai posible. E esa engrenaxe depende, en gran medida, de como se reparten os recursos entre o Estado e as comunidades autónomas.
O modelo actual naceu en 2009 e debía revisarse cinco anos despois. Esa revisión nunca chegou. Neste tempo, a recadación do Estado creceu con vigor, mentres a das comunidades fíxoo máis lentamente. O resultado é un desequilibrio vertical: o Estado concentra ingresos crecentes, aínda que son as comunidades quen soportan case en solitario os servizos máis sensibles do Estado do Benestar.
A iso súmase un desequilibrio horizontal. Os fondos distribúense con fórmulas que tentan reflectir diferenzas de custo na prestación de servizos, pero os resultados son erráticos: territorios con renda similar acaban con distancias de até un 27% en recursos por habitante. Non é razoable que, garantido xa o acceso de todas as comunidades aos servizos esenciais, as transferencias alteren a orde orixinal da capacidade fiscal de cada unha.
As políticas de redistribución de renda -fomentar o desenvolvemento, investir en infraestruturas, promover a innovación ou apoiar aos territorios máis fráxiles- deben facerse con instrumentos específicos, non coa repartición do gasto corrente.
Cataluña ilustra ben estas distorsións. Nos servizos fundamentais -sanidade, educación e servizos sociais- a súa capacidade fiscal normativa é un 17,7% superior á media, pero o seu financiamento homoxéneo por habitante axustado apenas alcanza o 100,9. Isto é: mesmo nesta parte común do sistema, a máis comparable, Cataluña achega moito máis do que recibe. E á vez xestiona competencias singulares -os Mossos d’Esquadra, as prisións, a política lingüística- que implican un esforzo adicional cuberto con fondos específicos, pero non computados nesas comparacións.
A solidariedade, dise con frecuencia, é un principio irrenunciable. E é. Pero convén preguntarse que significa na práctica. Solidariedade é asegurar que todas as comunidades dispoñan dos recursos suficientes para financiar en igualdade os servizos públicos esenciais. Unha vez logrado este obxectivo, carece de sentido que existan transferencias adicionais que xeren diferenzas inxustificadas. Porque os servizos básicos, axustados por factores obxectivos, deberían ter o mesmo custo, ou polo menos un similar, en calquera lugar. Pensemos no sistema fiscal: son as persoas e as empresas quen pagan impostos, non os territorios, e fano sobre todo a través do IRPF e dos grandes tributos. Despois reciben prestacións e servizos que corrixen desigualdades, pero nunca até o extremo de que alguén con maior capacidade contributiva termine con menos renda dispoñible que quen tiña menos. E como os cidadáns son o contribuíntes pero os servizos préstanse desde as institucións territoriais, é imprescindible que o sistema de financiamento autonómico respecte a orde orixinal de cada comunidade. As políticas de redistribución de renda -fomentar o desenvolvemento, investir en infraestruturas, promover a innovación ou apoiar aos territorios máis fráxiles- deben facerse con instrumentos específicos, non coa repartición do gasto corrente.
O acordo alcanzado na Comisión Bilateral entre a Generalitat e o Goberno de España abre un camiño para corrixir estas distorsións. O modelo de financiamento singular reforza a Axencia Tributaria de Cataluña, permite unha xestión máis directa dos grandes impostos e fai explícitas as achegas solidarias. Cataluña seguirá contribuíndo ao sostemento do Estado e á solidariedade interterritorial, pero farao con transparencia e con respecto ao principio de ordinalidade.
Non se trata dun privilexio. Existen precedentes claros: Canarias conta cun réxime económico e fiscal propio; Ceuta e Melilla dispoñen de singularidades recoñecidas. O sistema autonómico é plural por definición, e a singularidade é unha ferramenta para adaptalo a esa diversidade. Ademais, o acordo prevé que outros territorios poidan acollerse a fórmulas semellantes se así o desexan.
En definitiva, o que se expón non é romper a caixa común, senón fortalecela con maior xustiza e claridade. O modelo singular garante a solidariedade, asegura a suficiencia dos servizos públicos e respecta a posición relativa de Cataluña. E sobre todo, devolve confianza á cidadanía nun terreo que non debería ser visto como un xogo de suma cero, senón como a base dunha convivencia máis equitativa.
Cataluña necesita este cambio, pero non o necesita soa. Tamén o reclaman outras comunidades atrapadas no infrafinanciamento. O camiño aberto hoxe é un primeiro paso cara a un pacto máis amplo que modernice o sistema e o achegue a un ideal tan sinxelo como esixente: que a igualdade de dereitos dos cidadáns non dependa do lugar en que vivan.
