Maquiavelo e a lei do litoral

por Xosé Allegue e Esperanza Costa 

Nun país sen proxecto, cunha ausencia de goberno real ao servizo do ben común, as normativas deixan de ser instrumentos para mellorar a realidade. Por iso necesitamos antes de nada máis e mellor planificación e máis e mellor gobernanza. Necesitamos dende logo boas normas, pero estas quedan en papel mollado se non están ao servizo dun proxecto de país, se non existe unha planificación clara do territorio, nin se prevén instrumentos reais de aplicación, control e seguimento. Ou se non existe unha dotación orzamentaria suficiente para acompañalas. E o que é peor: estas normas resultan destrutivas se defenden intereses espurios en contra da cidadanía e dos sectores produtivos con base na sociedade, como adoita vir sucedendo en Galicia.

Foto: Diego Seixo

Ao respecto do exposto, parece pertinente facerse dúas preguntas iniciais. Para que nos serve entón esta Lei do Litoral? E por que está agora enriba da mesa? 

A participación banalizada  

A pesares de que o texto lexislativo afirma que «na tramitación do anteproxecto de lei» se observaron «todas as garantías esixidas pola lexislación vixente en materia de participación pública, promovendo unha participación pública real e efectiva ao longo de todo o procedemento de tramitación», a realidade é que en ningún momento se abriu o debate ao conxunto da cidadanía galega, que a día de hoxe descoñece por completo o alcance e posibles consecuencias desta norma; ao igual que o descoñecen sectores produtivos estratéxicos do país, como pode ser o conxunto da cadea extractiva, pesca, marisqueo e acuicultura de bivalvos. E o debate social, non é preciso lembralo por constituír unha obviedade, é a única forma de tomar decisións consensuadas e corresponsables en relación a unha norma que suporá de facto un cambio de modelo e unha agresión certa para todo o litoral.

En ningún momento se abriu o debate ao conxunto da cidadanía galega, que a día de hoxe descoñece por completo o alcance e posibles consecuencias desta norma; ao igual que o descoñecen sectores produtivos estratéxicos do país, como pode ser o conxunto da cadea extractiva, pesca, marisqueo e acuicultura de bivalvos. 

En particular, e como mostra da vontade participativa real deste anteproxecto, o prazo de alegacións, coincidente coas vacacións de Nadal, estableceuse entre o 20 de decembro de 2022 e o 20 de xaneiro de 2023, negándose a ampliación do mesmo aos distintos actores, entre eles, ao Colexio Oficial de Arquitectos de Galicia (COAG). 

Cómpre sinalar aquí que a participación real nun documento lexislativo debería implicar unha coprodución normativa consensuada coa sociedade, unha coprodución que nace como froito dun debate que é necesario que se produza de forma tranquila, e non a golpe de asaltos normativos ou de oportunismos electorais. Un debate que, tamén resulta obvio, é preciso ter realizado antes de darlle forma ao documento. Sendo así, convén explicar que eventos de participación realizados en prazo de alegacións e co documento xa redactado, ou incluso convocatorias a consultas realizadas dous días antes da finalización do prazo de alegacións, non son en ningún caso «participación real» senón máis ben un mero pase fotográfico para a area mediática. Un engano que elude as responsabilidades básicas non só dos redactores e das institucións encargantes, neste caso o goberno autonómico, senón tamén todas aquelas que é preciso que exerza a propia sociedade, nos seus dereitos e nos seus deberes democráticos. 

Cales son pois as garantías de participación que cabe esperar do curso xurídico do articulado deste documento? Sinxelamente ningunha.  

A lección galega do desenvolvemento sostible do litoral  

Existe un documento que vén moi a conto, e que convidamos a ler, pola súa claridade para comprender por que este anteproxecto perverte unha e outra vez a expresión «desenvolvemento sustentable». O seu título é «Cando eramos sostibles. Aprendendo no Barbanza as chaves do futuro», e foi desenvolvido polo Laboratorio Ecosocial do Barbanza, impulsado pola Fundación Rede de Innovación Arousa (RIA), en colaboración coa Universidade de Santiago de Compostela, a través do grupo HISTAGRA, e co apoio da Cátedra Juana de Vega. <www.barbanzaecosocial.org>. Este documento trata de dar a coñecer as actividades e os procesos que facían sostibles e autosuficientes ás comunidades do litoral do Barbanza, as múltiples capas que existen na interacción sociedade-territorio e os cambios que tiveron lugar durante as últimas décadas. En esencia este documento vén explicar os criterios de sostibilidade que caracterizaron o manexo histórico do litoral de Galicia; unha lección de sabedoría que as nosas comunidades litorais, e os sectores extractivos extensivos vencellados a elas, teñen legado a Galicia. Un patrimonio de coñecemento e de saberes de incalculable valor social, económico e cultural; unha sólida base, sustentada hoxe pola evidencia científica, que permite encarar con garantías o futuro. 

Resulta imposible que a industria contaminante, as instalacións eólicas no mar, a acuicultura industrial ou intensiva, ou a masificación turística do litoral, que están detrás deste anteproxecto de lei, sexan actividades compatibles coa propia supervivencia do litoral como soporte de vida.  

Estes sectores, coñecedores dos fundamentos do bo manexo do territorio –que foi historicamente un manexo colectivo organizado e regulado polas propias comunidades–, posúen unha visión moi clara da realidade do litoral galego e por iso declaran, sobre esta lei, e en palabras da Plataforma en Defensa da Ría de Arousa (PDRA), que «non se pode perverter a expresión “desenvolvemento sustentable” usada con profusión no texto da Lei, para poñer ao mesmo nivel a pesca, a acuicultura e o marisqueo extensivos, que constitúen a base histórica da economía artesanal e sostible das nosas rías, coas implantacións do sector enerxético, ou do industrial papeleiro ou coa acuicultura industrial ou intensiva».  

Dito doutra forma, no papel xurídico todo pode ser compatible, mais a realidade é ben distinta e desa confusión interesada emerxe tamén a grave crise ecolóxica que estamos a vivir. Resulta imposible que a industria contaminante, as instalacións eólicas no mar, a acuicultura industrial ou intensiva, ou a masificación turística do litoral, que están detrás deste anteproxecto de lei, sexan actividades compatibles non só coa actividade pesqueira tradicional e os modos de vida dos galegos e galegas, senón tamén coa propia supervivencia do litoral como soporte de vida. E isto acontece a pesar de que este anteproxecto contou cun equipo redactor, o Observatorio do Litoral da UDC, con indiscutibles méritos profesionais. Sendo así, temos que ter moi claro que usos incompatibles dende o punto de vista ecolóxico non poden nin deben ser considerados compatibles dende o punto de vista normativo. E temos que saber que o propio concepto de desenvolvemento sostible comporta a esixencia de interpretar a ordenación do territorio en clave ambiental e ecolóxica. 

De que fala entón este anteproxecto cando se refire ao desenvolvemento sostible? Sinxelamente de nada. Baleirada de significado, queda morta a palabra, converténdose nunha peza máis ou menos decorativa do puzzle xurídico. 

Litoral e turistificación   

Tampouco pode ser etiquetada como práctica sostible, enmascarada baixo o termo branco de «rehabilitación», a insistencia teimuda na terciarización do litoral e a consecuente proposta que fai este anteproxecto da utilización hoteleira das máis de trescentas edificacións tradicionais que se atopan no dominio público marítimo terrestre. Un uso turístico que xeraría sen dúbida un grande volume de negocio, a costa de importantes impactos sociais e medioambientais nunha franxa extremadamente sensible. Un uso que traería consigo problemas ligados aos altos consumos de enerxía e auga destas instalacións, de produción de graxas, aceites e fecais –nunhas rías con graves problemas de funcionamento das depuradoras– e de impactos na natureza das obras de accesibilidade, aparcadoiros e incremento de tráfico rodado, entre outros efectos indesexados para a poboación do litoral e para os seus sectores produtivos.  

Non se poden seguir permitindo actividades non esenciais que incrementen a presión humana sobre o medio ambiente litoral, degradando as características ambientais das zonas nas que se implanten e poñendo en risco a saúde do litoral e a calidade da auga das rías, o medio onde se desenvolve a vida do litoral. Sorprende por iso, e alarma en igual medida, a proposta do anteproxecto de crear unha rede de sendas litorais, que xunto á creación da rede de establecementos turísticos do litoral, está enmarcada, segundo declara o documento, nada máis e nada menos que: nas «actuacións estratéxicas para o desenvolvemento sustentable do litoral».  

E sorprende, e alarma, que o documento xurídico afirme reiteradamente que se usarán as mellores e máis recentes evidencias científicas dispoñibles e coñecementos tradicionais, cando o propio articulado está redactado sen o contraste científico presumido e eludindo calquera destas evidencias científicas e coñecementos. 

Que litoral? 

O texto vén reducir en esencia o litoral a unha «franxa de anchura variable, a ambos os dous lados da beira do mar», revelando unha ausencia do enfoque ecosistémico e da xestión integrada que se predica no mesmo. Por contra, o litoral é un conxunto de unidades bioeconómicas que cómpre tratar cunha perspectiva integral. Unha perspectiva que atenda as relacións dos elementos entre si e coa súa contorna, o papel específico de cada un destes elementos no conxunto do territorio de Galicia e a irreversibilidade que posúen moitos dos procesos desencadeados no mesmo. Isto implica que o conxunto de dinámicas que afectan ao litoral poden estenderse moitos quilómetros ao interior e, tamén, moitos quilómetros máis alá da costa e das rías. E implica que a ordenación do litoral non pode separarse da ordenación do conxunto do territorio de Galicia; ordenación pola que aínda estamos esperando, mentres nos azoutan a golpe de normativas de corte economicista e curtoplacista. 

Tampouco pode ser etiquetada como práctica sostible, enmascarada baixo o termo branco de «rehabilitación», a insistencia teimuda na terciarización do litoral e a consecuente proposta que fai este anteproxecto da utilización hoteleira das máis de 300 edificacións tradicionais que se atopan no dominio público marítimo terrestre. 

Pois ben, sobre esa franxa abstracta da costa, o anteproxecto establece tres tipos de zonas denominadas como de protección, de mellora e de reordenación, respectivamente. Como se as decisións das zonas de reordenación non afectasen ás zonas de protección ou de mellora. Como se a auga do mar se detivese na liña marcada polo lexislador, e os elementos contaminantes, ou os antibióticos da acuicultura intensiva e os seus efectos, por poñer un exemplo, non puidesen pasar dunhas zonas a outras…  

Da lectura do texto dedúcese que non se comprende o que é o litoral e que non se ten intención real de ordenalo. Porque ordenar implica coñecer o territorio e desenvolver un proxecto e unha estratexia para o mesmo con perspectiva de futuro. E porque para ordenar é preciso ademais coñecer e recoñecer aos actores sociais prioritarios e, feito isto, marcar as prioridades de usos. E, neste senso, ten moita razón a Asociación Pola Defensa da Ría de Arousa (APDRA) cando afirma algo tan preocupante como que «no texto non está claro cal é actualmente o uso consuetudinario que se fai maioritariamente nas augas litorais interiores de competencia exclusiva da Xunta de Galicia, por parte de mariñeiros e mariscadoras. En suma, cal é o punto de partida e se pretendemos como sociedade preservar ese uso e darlle sostibilidade no tempo, garantindo os seus dereitos adquiridos. Porque, desde o noso punto de vista, esa é a cuestión fundamental arredor da que debe lexislarse para poder facer unha ordenación do litoral». 

ENCE e a seguridade xurídica  

Sobre a cuestión de se este anteproxecto vén ou non a resolver un problema de seguridade xurídica, resultan ben claras as seguintes liñas contidas nas alegacións realizadas pola Asociación Pola Defensa da Ría de Pontevedra (APDRP) que nos explica que: “Todas aquelas actividades que se veñen desenvolvendo no litoral, relacionadas coa explotación dos recursos do mar ou con outros usos tradicionais do litoral, que pola súa natureza teñan que estar forzosamente en dominio público marítimo-terrestre, teñen a máis absoluta seguridade xurídica. Cousa ben distinta é pretender que aquelas actividades que, de acordo co establecido na lexislación básica de carácter medio ambiental, non poden estar en dominio público marítimo-terrestre, teñan que ter “seguridade xurídica” para poder continuar nun emprazamento que teñen expresamente prohibido pola lexislación estatal de aplicación». Exemplos moi próximos desas demandas ilexítimas de “seguridade xurídica” ten esta asociación e a cidadanía de Pontevedra. Polo tanto, seguridade xurídica para quen e para que está a reclamar a Xunta de Galicia con este texto normativo? 

Liortas competenciais e ordenación do territorio   

En relación ao ámbito competencial que reclama para si a Xunta de Galicia fronte á administración do Estado, dicir que a priori é unha demanda acaída e necesaria por motivos que tamén resultan obvios: posuír todas as ferramentas precisas para ordenar o territorio é unha cuestión esencial e indiscutible para unha sociedade. Pero cómpre lembrar que dende o inicio do século XX e até o momento, a xestión colectiva do territorio, maiormente a realizada polas comunidades locais pertencentes aos sectores produtivos primarios que manexaban o mesmo, foi progresivamente substituída por unha lexislación que, salvo excepcións, estivo e está caracterizada pola súa precariedade, subordinación ás dinámicas caciquís e especulativas, falta de lexitimidade social e servilismo cos poderes depredadores do territorio.  

O texto vén reducir en esencia o litoral a unha «franxa de anchura variable, a ambos os dous lados da beira do mar», revelando unha ausencia do enfoque ecosistémico e da xestión integrada que se predica no mesmo. Por contra, o litoral é un conxunto de unidades bioeconómicas que cómpre tratar cunha perspectiva integral. 

Cómpre poñer enriba da mesa que o goberno que hoxe ocupa a Xunta de Galicia, que foi quen estivo tomando as grandes decisións territoriais nos 38 anos ao mando do país, lonxe de promover a ordenación do territorio, e de desenvolver as competencias que xa tiña e ten atribuídas, veu desenvolvendo un conxunto de prácticas, entre o desleixo e a inacción, convenientemente pactadas coas forzas depredadoras, obtendo así, e a cambio, o apoio desas mesmas forzas para manterse no poder. En papel mollado quedaron así, de facto, todos os principios que no seu día falaban de priorizar o interese xeral, da racionalidade, da boa xestión no uso dos recursos, da promoción económica dos nosos sectores estratéxicos, ou da salvagarda do patrimonio natural e cultural. Conceptos que foron empregados para decorar convenientemente as exposicións de motivos de numerosos textos normativos, pero que quedan espidos ben no propio articulado, ben nos regulamentos respectivos desenvolvidos a posteriori ou ben na interpretación dos mesmos. 

Mais cheguemos á cerna da cuestión. A Xunta non está a exercer de pleno as competencias que xa ten atribuídas para ordenar o territorio, porque non é iso o que lle interesa. Se a día de hoxe tampouco reclamou competencias tan necesarias para a salvagarda do litoral como as de salvamento marítimo –non é preciso lembrar o desastre medio ambiental provocado polo afundimento do Prestige–. Se tampouco tomou medidas para paliar o efecto do arrastre das cinzas dos incendios forestais cara as rías deste mesmo verán, nin sobre os propios incendios forestais, nin sobre o problema da baixada de salinidade da auga por mor dunha regulación de baleirado dos embalses que obvia a existencia das propias rías. Se igualmente non tomou medidas para mellorar o saneamento das rías, malgastando os impostos da cidadanía en pagar as multas derivadas da súa inacción impostas por Bruxelas, por citar só algúns dos temas. Sendo así, temos que preguntarnos entón para que quere estas novas competencias sobre o litoral? Existe verdadeiramente unha preocupación real da administración galega polo noso litoral? 

A pregunta evidentemente é retórica, porque un dos aspectos centrais e máis apetitosos desta lei refírese á regulación dos usos e actividades que desenvolve no seu título III. É dicir, á renovación dos títulos de explotación de actividades no dominio público que supoñen unha gran fonte de expectativas económicas coas que exercer a súa posición clientelar, buscando beneficiarse dividindo aos sectores afectados e obtendo réditos políticos da súa confrontación co goberno central.  

O paradigma medioambiental   

Como resumo das ideas expostas, convén dicir que as tres patas que, segundo os redactores, sustentan equilibradamente o documento, a social, a económica e a medioambiental, están rotas. Que a verdadeira pata desta norma é a economicista, que vén lastrar e prexudicar ao conxunto da economía, da sociedade e do territorio galegos.

Estamos inmersos nunha grave crise ecolóxica que pon en risco os ecosistemas e, con eles, a vida da flora, da fauna, e mesmo da poboación. Trátase de atender cuestións tan esenciais como o alimento ou as condicións básicas para que se desenvolva a nosa vida, comportando tamén a restauración integral do noso litoral.

Estamos inmersos nunha grave crise ecolóxica, cun aumento progresivo das temperaturas do planeta e cunha aceleración na perda de biodiversidade alarmante que está poñendo en risco os ecosistemas e, con eles, a vida da flora, da fauna, e mesmo da poboación. Este escenario vai recruar o acceso aos recursos naturais e a tensionar os sistemas alimentarios a nivel global, dificultando, e encarecendo cada vez máis, o acceso aos alimentos. Sendo así, é imprescindible que tanto o lexislador como a poboación galega coñezan e comprendan esta nova realidade para avanzar de forma axeitada no proceso de toma de decisións. E todo isto implica tamén necesariamente que o corazón dos regulamentos e das políticas vaia dirixido a frear con urxencia estas dinámicas de deterioro ecolóxico para garantir a existencia de futuro. Trátase de atender cuestións tan esenciais como o alimento ou as condicións básicas para que se desenvolva a nosa vida e, no caso que nos ocupa, trátase tamén da necesaria restauración integral do noso litoral.  

Nesa liña apuntan todas as evidencias científicas, pero non así o marco teórico economicista do que emana este anteproxecto de Lei de Ordenación do Litoral de Galicia polo que, como sociedade, debemos esixir que se abra un debate social urxente sobre a realidade do litoral galego e sobre o contido e posibles consecuencias deste documento. Un debate democrático maduro, e sen distorsións partidarias, que estea á altura do momento histórico decisivo que nos está tocando vivir. 

Epílogo: o litoral capturado   

En maio do ano 199,4 o politólogo e profesor da Universidade Rurgers de Newark, USA, Michael Shafer, publica o seu libro, Winners and Losers. How Sectors Shapes the Developmental Prospects of States. Nel acuña e desenvolve un concepto central na ciencia política contemporánea, o concepto de «Captura das políticas», o mecanismo polo cal as elites económicas dun país conseguen poñer ao seu servizo ao aparato lexislativo. Deste modo prodúcense e ampáranse legalmente os modos máis graves de corrupción. O Fondo Monetario Internacional (FMI) define este mesmo concepto como «o esforzo de certas empresas para moldear as leis, políticas e regulacións do Estado para o seu propio beneficio a través da provisión de ganancias privadas ilícitas a funcionarios públicos ou responsables políticos», seguindo a definición de Hellman e Kauffman publicada en 2001.  

No tempo de redacción deste artigo prodúcese a dramática noticia da sentenza do Tribunal Supremo, revogando á Audiencia nacional, que vén ditar que ENCE siga na Ría de Pontevedra até o 2073. Aquí a captura transcende do aparato lexislativo e chega ao aparato xudicial. E non se agarda que a nova Lei do Litoral vaia producir ningún impacto modificador desta grave sentenza.  

A ONG Oxfam Intermón, publicou en 2018 un ensaio sobre o concepto de Captura das políticas, de obrigada lectura para coñecer os mecanismos actuais de inxustiza, corrupción e desigualdade nos estados contemporáneos, e que serve para explicar moi ben o contexto de produción lexislativa na Galicia das últimas décadas, incluíndo esta Lei do Litoral. <https://www.oxfamintermon.org/es/publicacion/El_fenomeno_de_la_captura_desenmascarando_el_poder 

Dende que Maquiavelo escribira O Príncipe en 1513, non se enunciara unha mellor descrición da corrupción que afecta hoxe aos gobernos.