Raíces da corrupción política

por Fernando Jiménez

A corrupción e os escándalos políticos asociados á súa saída á luz pública parecen constituír dende hai xa algúns anos un elemento máis da vida política das nosas sociedades. A vaga de escándalos de corrupción aféctalles a moitos países case ininterrompidamente dende mediados da década dos oitenta e estivo basicamente relacionada cos problemas do financiamento dos partidos e con algúns dos procesos de reprivatización de empresas públicas.

Discutiuse moito sobre as causas desta vaga. En concreto, debateuse se este incremento no número de escándalos viña causado por un aumento da corrupción ou se debía, máis ben, a que os cidadáns se volveran máis esixentes cos comportamentos dos seus representantes. O que é indubidable é que a caída do Muro de Berlín en 1989 deu lugar a certa relaxación nos conflitos ideolóxicos que marcaran a Guerra Fría e alentou unha maior preocupación pola calidade da xestión pública (pola eficiencia do seu funcionamento) e pola lexitimidade dos sistemas políticos (en especial, polos democráticos).

Á súa vez, esta nova etapa política coincide cunha estratexia máis decidida de loita internacional contra a corrupción na que confluíron notábeis avances académicos na comprensión do fenómeno cunha maior preocupación política sobre este, que deu lugar a importantes innovacións, especialmente no dereito internacional, dende mediados da década dos noventa. A corrupción deixou de verse como un “endemismo cultural” de determinadas sociedades case imposible de erradicar e comeza a considerarse como un problema de gobernabilidade contra o que si é posíbel loitar. Así, dende 1996 acumúlase un bo número de convencións internacionais que pretenden loitar de xeito máis eficaz contra a propagación da corrupción. As máis interesantes destas (como a Convención das Nacións Unidas contra a Corrupción ou a Convención Penal sobre a Corrupción do Consello de Europa incorporan mecanismos de seguimento do cumprimento dos acordos polos distintos países signatarios, que permiten avaliar o grao de mellora na loita contra a corrupción.

Pero non é só a actualidade do fenómeno o que nos debería levar a reflexionar sobre el. A difusión da corrupción política ten efectos para a saúde dos sistemas democráticos cando non se lle pon couto a tempo. Para empezar, a corrupción produce un fenómeno que foi moi graficamente descrito como “captura do Estado”. É dicir, os intercambios corruptos supoñen que o poder dunha autoridade pública determinada se poña ao servizo duns intereses particulares espurios con sacrificio do interese xeral. Ademais, a corrupción xera políticas públicas “miopes” e ineficientes que malgastan importantes recursos públicos. Por último, a corrupción sempre tende a expandirse: as redes de intercambio que se van xerando son moi sólidas e cada vez máis difíciles de combater. Pero, ademais, unha vez que estas redes clientelares están en marcha, constitúen unha vía de acceso privilexiada para intereses moi perigosos como os de determinadas mafias de criminalidade organizada.

Non obstante, non é doado ás veces falar con seriedade sobre a corrupción política. Boa parte desta dificultade ten que ver co complicado que resulta definila con nitidez. O concepto de corrupción é un concepto controvertido tanto porque os seus límites son sempre necesariamente borrosos, como pola enorme carga semántica que ten a palabra. En efecto, aínda que seguramente non sexa moi difícil alcanzar algún tipo de acordo sobre o núcleo dos comportamentos que entran dentro da corrupción (o suborno, a prevaricación, etc.), xa é moito máis difícil lograr un consenso sobre condutas que están nas marxes dese núcleo (os conflitos de intereses, o nepotismo, a aceptación de regalos, etc.). Ademais, dado o impacto que adoita producir a palabra corrupción por si soa, converteuse nun termo ideal para as loitas de natureza política, o cal escurece aínda máis en moitas ocasións o seu significado.

A definición máis usual, a que aparece nos ámbitos internacionais das convencións citadas anteriormente ou nos traballos da ONG pioneira e máis importante na loita contra a corrupción, Transparencia Internacional (TI), adoita ser do seguinte teor: “o abuso de poder que lle foi confiado a un determinado axente para obter ganancias privadas”. Pero esta definición tan sinxela formula dúas grandes dificultades: 1) que beneficios privados son compatibles co bo uso desa posición de poder e cales non? e 2) cales son as regras que distinguen entre os usos apropiados e inapropiados de tal posición de poder?, exclusivamente as do dereito?, as normas morais?, as compartidas maioritariamente por unha sociedade?, as dunha elite máis escrupulosa?

Unha segunda razón pola que é difícil falar con seriedade do fenómeno ten que ver coa súa medición. Como sabemos canta corrupción hai nunha sociedade determinada? Que corrupción medimos? A que se define en termos penais? A que o fai en termos morais?

Esta dificultade constitúe un problema mesmo na investigación académica. Como nos recordou o Grupo de Estados contra a Corrupción (GRECO) do Consello de Europa nos seus dous primeiros informes sobre España (2001 e 2005), non existen estatísticas oficiais fiables sobre os delitos asociados á corrupción política en España. Ademais, os datos de enquisa dispoñibles son moi fragmentarios, polo que non hai bos estudos de opinión pública sobre a corrupción no noso país. Por último, como a gran maioría das actividades delituosas, a corrupción é unha práctica social oculta e, como tal, difícil de percibir, medir e cuantificar.

Nestas condicións temos que empregar algún tipo de estratexia para reunir inforación sobre o fenómeno. Para iso convén empregar unha dobre estratexia indirecta: a análise da percepción social sobre a incidencia da corrupción e o exame dos casos de corrupción desvelados polos escándalos.

Neste artigo centrareime só na información que nos proporcionan os escándalos. Non obstante, debemos ter en conta que se trata dunha fonte problemática. Por un lado, os escándalos nunca son alleos ás disputas partidistas entre as diferentes forzas políticas (tamén no interior dos partidos), que utilizan estes episodios para librar batallas polo poder. Por outro, a propia lóxica de funcionamento dos medios de comunicación aconsella prudencia á hora de valorar este tipo de información. As rutinas profesionais das mesas de redacción (os criterios cos que avalían o carácter noticioso dun determinado feito) levan consigo un inevitable nesgo que, xunto ás posicións ideolóxicas e os intereses comerciais das empresas de comunicación, deixan a súa pegada na información que recibimos os cidadáns sobre estes asuntos.

A corrupción en España

Non obstante, se temos en conta a información proporcionada polos escándalos destes 30 anos de réxime democrático, a corrupción política en España rexistrouse en tres ámbitos principais de actuación con fortes vinculacións entre eles. Trátase do
financiamento irregular dos partidos, a contratación pública de bens e servizos e o urbanismo. Os principais problemas do financiamento partidista tiveron que ver coas doazóns ilegais concedidas por determinadas grandes empresas, as condonacións de débedas crediticias “xenerosamente” outorgadas polas entidades financeiras, ou o abuso das administracións públicas baixo o control dos partidos mediante actuacións tales como o cobro de comisións pola adxudicación de contratos, o desvío de fondos provenientes de subvencións públicas ou a descapitalización de empresas públicas ou privadas.

En canto á contratación pública, limítome a recordar o que sinalaba en 2006 o propio Tribunal de Contas nunha devastadora moción sobre o descontrol financeiro das entidades locais. Aí, o Tribunal sinalaba os tres principais problemas da contratación pública: 1) a infradeterminación de boa parte dos proxectos públicos; 2) a deficiente definición legal das modificacións, ampliacións e obras complementarias, que adoita levar aparellado un custo final sistematicamente moito máis alto que o presupostado; e 3) a deficiente regulación dos concursos, co que se permite o emprego de criterios heteroxéneos en contratos con idéntico obxecto e características, incluso na mesma entidade e período de tempo.

E, por último, o tema do urbanismo. Neste terreo presenciamos un elevado número de irregularidades. O completo informe dedicado ao asunto pola Fundación Alternativas (2007) recolleu o amplo catálogo de ilegalidades cometidas en moi diversos ámbitos da política urbanística. Nese informe ilústranse tales ilegalidades con referencias a sentenzas xudiciais concretas que afectan a todos eses ámbitos: a clasificación do solo, a planificación urbanística, a execución do planeamento, a concesión de licenzas urbanísticas, o Patrimonio Municipal do Solo, os convenios urbanísticos e a lexislación ambiental. A todo isto hai que sumar, ademais, a incidencia dos delitos típicos de corrupción como o suborno, a prevaricación, o tráfico de influencias, a
malversación, as negociacións prohibidas a funcionarios públicos, etc.

A reacción social

Como estamos a reaccionar como sociedade ante esta sucesión de escándalos? Os partidos políticos teñen unha especial responsabilidade neste terreo como actores clave e lexisladores. E non obstante, cando se analiza a forma habitual de proceder destes ante os escándalos de corrupción, os resultados son tremendamente decepcionantes. Cando xorde algún caso sospeitoso de corrupción nas súas filas, os partidos tenden a reaccionar primando os seus intereses de natureza electoralista ou os equilibrios de poder entre as súas distintas familias. Aínda que todos eles contan con algúns mecanismos internos de control (códigos de ética, comités de garantías, etc.), neles acaban decidindo os seus dirixentes e sempre prevalecen os criterios de oportunidade política. Ademais, con gran frecuencia, poñen en marcha estratexias defensivas que estenden as sospeitas de corrupción sobre os seus opoñentes coas súas tácticas do ventilador ou o “e ti máis”, malia os altos custos que estas estratexias teñen sobre a percepción dos
cidadáns sobre a súa clase política.

Cando, por fin, como consecuencia do escándalo, se poñen en marcha algunhas innovacións institucionais adoita tratarse de políticas pouco efectivas e excesivamente retóricas. A miúdo apróbanse novas normas legais para dar a impresión de que se está a facer algo respecto ao problema, pero sen poñer demasiado empeño en asegurar un cumprimento efectivo destas.

Que cabe facer ante esta situación? Aínda que é obvio que os valores que manteña a xente son fundamentais para comprender a moralidade do seu comportamento, non creo que a clave para reducir a incidencia da corrupción en España pase necesariamente por ningunha “revolución moral”. Paréceme moito máis urxente e efectivo introducir reformas de natureza institucional que teñan como obxectivo alterar o marco de incentivos no que toman as súas decisións os actores clave do sistema político.

O obxectivo de tales reformas é en realidade dobre: reducir a impunidade e estimular a prevención. E isto habería que facelo naqueles ámbitos que demostraron ser máis proclives á corrupción como os sinalados. Pecho o meu comentario con cinco recomendacións de orde práctica:

1. Aprimeira tarefa consiste en concienciar dos efectos perniciosos da corrupción. A existencia de corrupción –sobre todo cando vai máis alá de escasos exemplos illados– supón un dobre problema: afecta á lexitimidade da democracia, é dicir, contribúe á deslexitimación das institucións e os principais actores deste sistema político; e, ademais, xera unha grande ineficiencia na xestión dos asuntos públicos.

2. Convén enfocar ben o problema. A corrupción é un “crime de cálculo”,non un Polo tanto, a súa incidencia é moi sensible aos cambios que introduzamos sobre os incentivos que poden empurrar determinados actores a introducirse neste tipo de actividades. A transparencia nos asuntos públicos, así como as sancións axeitadas e a efectividade da súa aplicación son elementos clave para
desincentivar a corrupción.

3. Aloita contra a corrupción pasa polo tanto pola análise dos incentivos que poidan estar a alimentala e polo deseño institucional de novas regras de xogo máis efectivas.

4. Un aspecto básico é a esixencia de controis efectivos. Non hai maior incentivo para a corrupción que a sensación de impunidade. Non se trata, polo tanto, de volver crear novas normas, senón de atender tamén ás cuestións organizativas que poidan facer realidade a imposición efectiva destas.

5. Hai un elemento político –con P maiúsculo– de primeira importancia en todo este obxectivo. Cando pretendemos cambiar unhas regras de xogo que producen corrupción para substituílas por outras que a desincentiven, é un grande erro formular esta empresa en termos maniqueos de “bos e malos”. É crucial construír unha “gran coalición” na que non só estean representados os partidos relevantes senón grandes sectores da sociedade civil (e aquí especialmente o sector empresarial é clave) en apoio das novas regras de xogo e co obxectivo non só de loitar contra a corrupción, senón sobre todo de facer máis eficientes as nosas institucións políticas e administrativas.