TOMÁS GARCÍA AZCÁRATE, experto en política agraria comunitaria

“A PAC é un reto, pero tamén unha oportunidade para Galicia” 

Poucos expertos como Tomás García Azcárate para profundar no proceso de negociación que se desenvolve deste hai meses en Bruxelas para acadar un consenso sobre a nova PAC. A súa traxectoria profesional (funcionario europeo entre 1986 e 2015) abálao á hora de avaliar as circunstancias políticas que condicionan o proceso negociador e tamén as estratexias que o tensionan, e que veñen quedando ao descuberto por mor das filtracións. Cando aínda ese documento definitivo está “por escribir”, quixemos aproveitar o seu amplísimo coñecemento respecto das políticas agrarias comunitarias para que as lectoras e lectores de TN sopesen a transcendencia que o que se acorde terá para a Galicia dos vindeiros anos. Á parte de pola súa condición de exfuncionario, e sabedor como tal das artes que se manexan nos máis altos corredores do poder político e institucional europeo, por se tratar dun dos máis recoñecidos investigadores científicos no campo da economía agraria. E no das políticas que a implementan. 

Texto Manoel Barbeitos

Dende xa hai algunhas décadas, a PAC (Política Agraria Comunitaria), maiormente por mor das chamadas axudas europeas, ten sido decisiva no transcorrer tanto do sector agrario como do mundo rural de Galicia. Ata que punto a nova PAC pode marcar novamente o futuro inmediato do rural galego? Debe aprender o rural galego a vivir sen as axudas europeas, dado que xa se fala de que estas van acabar? 

A nova PAC aínda está por escribir. Todo fai pensar, polo que ás medidas se refire, que non vai haber cambios ata ben entrada a vindeira década. Queda a incógnita do orzamento por múltiples razóns, sendo a primeira delas o Brexit e as súas posibles modalidades. Isto é ao mesmo tempo un reto e tamén unha oportunidade para Galicia, pois ten boas bazas que xogar, un mundo rural e pesqueiro importante con pobos vivos e grandes tradicións culinarias e culturais. Outra liña de actuación da PAC futura será mellorar o equilibrio da cadea alimentaria, reforzando as capacidades dos produtores organizados para crear valor e conseguir unha remuneración axeitada. Para ámbolos dous casos, a diferenza esencial entre retos e oportunidades estará no factor humano, o protagonismo das mulleres e dos homes do campo e do medio rural galego. Nada está escrito. 

Nunha Unión Europea que se define por ser un “mercado único”, como pode manterse unha PAC que, o mesmo que pasa cos fondos, trata de xeito tan desigual os agricultores europeos segundo o territorio? 

É verdade que existen grandes diferenzas entre o apoio da PAC que reciben os agricultores europeos. Por caso, a distribución das axudas directas construíuse a partir da distribución histórica do apoio que os consumidores lle prestaban ao sector agrario na época dos prezos altos. Nisto España é un país intermedio. Non está nin entre os máis axudados nin tampouco entre os menos. O que si é verdade é que os diferentes gobernos do Estado español levaron a cabo a aplicación da PAC da maneira máis conservadora posible, limitando ao máximo as transferencias de axudas entre rexións, sectores e agricultores. Sen chegar nin moito menos a unha “tarifa plana”, Francia por exemplo distribuíu significativamente os fondos da PAC a favor da gandería con base de terras e as zonas intermedias. 

“Ata o de agora, os diferentes gobernos do Estado español levaron a cabo a aplicación da PAC da maneira máis conservadora posible, limitando ao máximo as transferencias de axudas entre rexións, sectores e agricultores”.

Un dos obxectivos centrais de calquera política agraria debera ser procurar que os agricultores poidan vivir dignamente do seu traballo. Debe aparecer este obxectivo entre as prioridades da futura PAC? Como se asegura cando, por caso, os prezos de garantía están por debaixo dos custos? 

A intervención pública debe seguir existindo como rede de seguridade e non como destino máis ou menos normal da produción, que é o que pasaría se os prezos de garantía estiveran relacionados cos custos de produción. Así foi no pasado e estivo a piques de  afundir a PAC baixo o peso dos excedentes, a explosión do gasto orzamentario, o afundimento da renda agraria e a multiplicación das tensións internacionais por parte dos nosos socios comerciais. Mentres existan, as axudas directas deben ser cada vez máis para favorecer a transición cara a modelos da produción agraria sostibles, para a adaptación e a mitigación do cambio climático, así como para a vertebración da cadea alimentaria coa organización comercial dos produtores. 

Unha das vías para garantirlle a calquera agricultor poder vivir dignamente do seu traballo é a mellora da renda agraria. Unha renda que, na actualidade, presenta un elevado desequilibrio respecto a outros sectores produtivos. Debe a nova PAC ter como un obxectivo estratéxico básico a mellora da renda agraria? Por onde ten que pasar a mellora, con que criterios? 

Para que o campo sexa economicamente sostible, a renda dos produtores ten que proceder do mercado. Para iso, a PAC ten previstos distintos instrumentos como as organizacións de produtores comerciais, as interprofesionais, os grupos de negociación mal chamados tamén “organizacións de produtores” no sector lácteo, a directiva contra as prácticas abusivas na cadea de comercialización, os observatorios de prezos e mercados… O futuro dos agricultores está nas súas propias mans. O papel da Administración comunitaria debe ser o de permitir e potenciar que se organicen con, entre outros, unha mobilización intelixente da excepción ao dereito da competencia prevista polo Tratado para o sector agrario. 

Tendo en conta que a base da agricultura galega son as explotacións familiares de tamaño pequeno e medio, que criterios debera fixar a PAC para facer destas unhas explotacións rendibles, competitivas e respectuosas co ambiente?  

Discrepo da pregunta. A PAC non debe facer rendibles, competitivas e respectuosas co ambiente as explotacións familiares. O protagonismo non é da PAC, nin das administracións. Os protagonistas son as e os agricultores, acompañados nese obxectivo polas políticas públicas. Ninguén pode discutir razoablemente que, mentres sexan axudas á renda e mentres existan, as axudas directas vaian a agricultores reais, xenuínos, auténticos, chachis ou como se chamen. Co sistema actual, a Administración ten que ir á caza e captura dos abusadores do sistema para expulsalos. Coas axudas finalistas, son os propios beneficiarios, produtores dos bens públicos, os que se identifican como tales ante a Administración. 

“Mentres existan, as axudas directas deben ser cada vez máis para favorecer a transición cara a modelos da produción agraria sostibles, para a adaptación e a mitigación do cambio climático, así como para a vertebración da cadea alimentaria coa organización comercial dos produtores”. 

Posto que a PAC se move nun contorno globalizado, onde se impoñen as economías de escala, como poden competir nese contorno estas explotacións? 

Esa pregunta está moi relacionada coa anterior. O primeiro, o esencial, é axudar os produtores agrarios a que se organicen para crear valor e conseguir unha remuneración digna polos seus produtos. O primeiro é o mercado e a cadea alimentaria. O resto, axudas directas incluídas, debe estar ao servizo do obxectivo esencial. Neste proceso de crear valor, atópanse moitos camiños para conseguir diferenciar os produtos no mercado: desde a transformación (por caso en queixos) aos produtos de calidade, desde a agricultura ecolóxica ao benestar diferencial dos animais, desde os produtos locais e os circuítos curtos ás vendas directas por Internet, desde a negociación de contratos a longo prazo cos clientes ata a busca de novos mercados de exportación. 

E o reto tecnolóxico que todo iso comporta? 

As economías de escala son importantes hoxe en día e van selo moito máis mañá. Coa agricultura 2.0, coa entrada masiva de tecnoloxía na produción agraria, o gran reto político é como facilitar que a agricultura familiar poida participar desta revolución tecnolóxica. A resposta aquí é a mesma: organización, organización e organización dos produtores da maneira que eles decidan, e vertebración da cadea alimentaria. Por suposto, seguiríaselle sumando a remuneración polos bens públicos que os agricultores produciran. 

A competitividade e a sostenibilidade das explotacións familiares de tamaño pequeno e medio está condicionada, por caso, co sistema de pagos aos agricultores. Como deberan fixarse estes pagos? Como deben redistribuírse? Deberan ser selectivos ou ter un carácter xeral? Cabería fixar criterios para os pagos aos agricultores segundo sectores e tramos diferenciados? 

Cando se fala de pagos, supoño que se fai referencia ás axudas directas. Se nos movemos cara a axudas finalistas, o problema da súa distribución formúlase noutros termos totalmente distintos, no camiño do “diñeiro público para bens públicos” e do apoio a fondos operativos de organizacións de produtores comerciais. O sentido da súa evolución é ben coñecido: imos cara a unha PAC con menos axudas ás rendas e máis axudas finalistas. Quérese dicir, axudas ligadas a compromisos principalmente ambientais ou rurais.  

E o dos tramos diferenciados? 

O dos tramos diferenciados non me gusta moito. Canto máis complexo se faga o sistema, máis campo abrimos para os listos de quenda e os defraudadores. Se lles pagamos aos agricultores polos servizos realmente prestados, podemos fixar primeiro uns agricultores prioritarios para beneficiarse do esquema. Ademais, xa se ocupará o imposto sobre a renda de introducir ao final un elemento redistributivo, que para iso o deseñaron. 

“Tanto a lei española como a Directiva europea poden ser melloradas. Gustaríame que pasásemos da época das ideas felices dos políticos en campaña electoral á era das avaliacións. Todas as leis importantes deberían ser avaliadas aos 5 ou 7 anos. A lei da cadea alimentaria é unha delas“. 

Tendo en conta a caída das rendas agrarias, caberá pensar, por caso, que as enerxías renovables poden ser unha nova oportunidade para os habitantes do rural de ter unha tamén nova fonte de ingresos complementarios que axuden a estabilizar a renda agraria? 

Esta pregunta é extraordinariamente pertinente, porque aborda dous temas esenciais: a redución de custos de produción por unha banda e a xeración de rendas complementarias na explotación. Ambos os dous son importantes. Para reducir custos son aspectos útiles importantes o compartir maquinaria ou investimentos, o especializarse en determinados labores, o traballar en común ou con apoio mutuo. Asoma aquí de novo a idea da organización, sempre flexible en función das necesidades dos produtores. Polo que se refire ás fontes alternativas de ingresos, estase de novo moito mellor acompañado que só. Desde o custo dos tendidos eléctricos á valorización dos subprodutos entrando de cheo na economía circular, o camiño para percorrer é moito máis livián organizado que só. 

A situación das explotacións citadas está tamén condicionada pola realidade dos mercados agrarios, dos prezos. Debera esixírselle á nova PAC que fixase unha certa regulación dos mercados? Por caso, unha regulación vía un maior control, transparencia e equilibrio nos prezos? Cabería a posibilidade de que a PAC regule a venda con perdas, por debaixo dos custos de produción? 

Debemos pasar de pensar en “política agraria” a pensar en “política alimentaria e territorial”, de centrar as nosas discusións nas axudas directas a pensar en mercados e cadea alimentaria. España é en Europa un Estado membro pioneiro no referido á lei da cadea alimentaria, tendo inspirado boa parte das negociacións en Bruxelas. Por suposto que tanto a lei española como a Directiva europea poden ser melloradas. Gustaríame que pasásemos da época das ideas felices dos políticos en campaña electoral á era das avaliacións. Todas as leis importantes deberían ser avaliadas aos cinco ou sete anos da súa aplicación. A lei da cadea alimentaria é unha destas leis importantes. Vexamos entón devagar e con fundamento como mellorala. 

Unha cadea, a agoalimentaria, na que son frecuentes os abusos como ben coñecen, por caso, os gandeiros galegos. Non habería que introducir nela mecanismos correctores que impidan eses abusos? Non cabería esperar que a PAC pasase xa do “código de boas prácticas” a actuacións concretas que sancionen as malas prácticas oligopolísticas? 

A PAC está avanzando nese camiño. A nova Directiva europea 2019/633 sobre prácticas comerciais desleais na cadea alimentaria deberá ser integrada no dereito nacional de cada Estado membro a máis tardar o 1 de maio de 2021. Unha avaliación  da súa eficacia tería que ser realizada antes do mes de novembro de 2025. Os códigos de boa conduta son un instrumento útil porque marcan tendencia e abren camiño. Se funcionan, permiten evitar normas máis ríxidas. O seu inconveniente é que, en caso de incumprimento, as sancións son moi limitadas. Estamos entrando nun terreo lexislativo novo, o da cadea alimentaria, no que os avances teñen que ser medidos e progresivos. Cada acto lexislativo ten as súas vantaxes e inconvenientes. Por iso, a regulación “branda” (soft regulation, en inglés) ten o seu sentido. Se fracasa, ábrese evidentemente unha vía para uns regulamentos máis duros. 

A situación das pequenas e medianas explotacións agrarias de Galicia non está illada da situación do mundo rural, senón intimamente unida ao seu presente e futuro. Hai que seguir potenciando os Programas de Desenvolvemento Rural? Debería manterse o actual enfoque ou habería que introducir outros novos? 

“A lei para o desenvolvemento sostible do medio rural abría o camiño pero mantéñena no limbo. O mundo rural, a España baleira ou baleirada, non se arranxa desde o Ministerio de Agricultura. Fai falla unha acción coordinada de todas as asdmistracións , moitos ministerios e moitos niveis de xestión que afectan ao territorio”.

Uns bos programas de desenvolvemento rural son unha peza decisiva dunha aplicación eficaz da PAC. Alí onde se aplicou correctamente, as súas medidas foron as primeiras de carácter finalista, cun impacto extremadamente útil para o territorio, os pobos e os seus habitantes, e tamén para o ambiente. Felizmente, o seu deseño está descentralizado para así estar máis preto do terreo. Pero se algún dos responsables me pedira a miña opinión, apostaría claramente por todas as iniciativas colectivas tales como os grupos de investigación, as iniciativas leader, as instalacións conxuntas e/ou simultáneas de agricultores xoves, o compartir maquinaria, técnicos e traballadores para reducir custos, a comercialización e transformación en común baixo distintas formas xurídicas… O mantemento dunha agricultura rica pola diversidade das súas explotacións familiares pasa por traballar xuntos, por construír xuntos, por progresar xuntos. Tanto o primeiro como o segundo piar deberían mobilizarse para avanzar cara a este obxectivo.  

Como reverter o impacto dos recortes dos servizos públicos no mundo rural que, entre outros efectos, trouxo un maior abandono do sector por parte das mulleres, entre outras razóns porque nunca estiveron no foco da PAC? 

España marcou o camiño coa lei 45/2007, de 13 de decembro, para o desenvolvemento sostible do medio rural, que foi aprobada por unanimidade no Congreso dos deputados e mantida desde entón no limbo tamén por unanimidade, por escasa dotación orzamentaria uns e por esquezo nas catacumbas do ministerio outros. Era unha boa lei porque partía dun feito certo e capital: o mundo rural, a España baleira ou baleirada, non se arranxa desde o Ministerio de Agricultura. Fai falla unha acción coordinada de todas as administracións, moitos ministerios e moitos niveis de xestión, que afectan o territorio. O seu principal erro, que ao meu xuízo conviría rectificar se algún día temos un goberno que se toma en serio estes temas, é que a necesaria coordinación que reclama a lei non pode ser desenvolvida polo Ministerio de Agricultura, senón que debe depender dunha Vicepresidencia do goberno. Postos a soñar, poderiamos incluso pedirlles aos Reis Magos unha Vicepresidencia de desenvolvemento sostible ou algo parecido. 

Debe a nova PAC dedicarlle un capítulo á parte á agricultura de montaña, que veu estando marxinada pola aplicación dos recortes? 

A nova PAC, e isto pode ser un acerto se se fai ben, vailles deixar amplas marxes de manobra aos Estados membros para priorizar as medidas. Nos Países Baixos, que non son moi altos a pesar do que o seu nome indica, a política de apoio ás zonas montañosas non ten sentido. En España, Austria ou Romanía, por poñer só tres exemplos, a situación é diferente. Estou convencido de que no deseño do seu Plan estratéxico o goberno español debería abordar o tema desde distintos ángulos. Cales? O apoio á gandería extensiva, arbitrar mecanismos e compensacións para a coexistencia entre esta gandería e a fauna salvaxe, a xestión sostible do bosque, a promoción do turismo sostible e da artesanía, a promoción dos produtos de calidade e de montaña, a 4G (non soñemos coa 5G deseguida)… 

Toda a información camiña na dirección de que a PAC vai recibir un fortísimo recorte orzamentario. Como contempla esta posibilidade? Que consecuencias pode carrexar, moi especialmente para a agricultura galega? Están xustificados estes recortes na PAC cando hai un incremento global dos ingresos orzamentarios?   

Se se produce o Brexit, e se os restantes Estados membros non están dispostos a contribuír máis ao proxecto europeo, o que vai acontecer é unha redución xeral do orzamento comunitario. Con menos orzamento, se se quere abarcar máis, reforzando políticas existentes ou promovendo novas sen dúbida necesarias, como son a protección en fronteira, a axuda ao desenvolvemento, un orzamento para a zona euro, a investigación, grandes obras públicas de interese comunitario. A cuadratura do círculo só ten dúas saídas: unha redución do orzamento para as políticas tradicionais como a agraria ou a de desenvolvemento rexional, ou un aumento da contribución financeira dos Estados para cando menos manter o orzamento en termos nominais. A estas alturas do xogo (xullo/agosto 2019), ninguén pode predicir cal vai ser o resultado final da negociación. Cun orzamento reducido ou conxelado, quérese aumentar a contribución do sector agrario á loita contra o cambio climático e a súa mitigación. Esixir máis co mesmo ou con menos diñeiro. 

E por onde pasa a solución? 

Por unha maior selectividade nas medidas que promover (as máis eficaces) e polos beneficiarios que apoiar. Se non hai diñeiro para todos e para todo, haberá que ser selectivo. Na miña opinión, cabe esixir dos nosos responsables políticos axudas máis finalistas, quérese dicir, máis útiles para os agricultores e para a sociedade, e unha prioridade clara para a agricultura familiar con vontade de futuro, é dicir, disposta a organizarse para construír coas súas propias mans o seu futuro. 

________________________

Tomás García Azcárate é vicedirector do Instituto de Economía, Xeografía e Demografía do CSIC, Presidente da Asociación Española de Economía Agraria, membro da Academia da Agricultura Francesa e da Accademia dei Georgofili. Ocupou cargos de responsabilidade como funcionario europeo entre 1986 e 2015. Tamén é membro do Comité Científico do Centro Internacional de Altos Estudos Agronómicos Mediterráneos. 

________________________

Esta entrevista forma parte dos contidos da revista TEMPOS NOVOS Nº 268 (setembro 2019)

Artigo relacionado A PAC E O FUTURO DO CAMPO GALEGO, de Xacobo Feijóo Lamas